2018-10-30 00:00:00 來源： 點(diǎn)擊：3903 喜歡：1
引導(dǎo)基金在中國的出現(xiàn)，借鑒了國外政府扶持股權(quán)投資的行業(yè)實(shí)踐與成熟經(jīng)驗(yàn)。作為政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的重要手段，引導(dǎo)基金以“母基金”（FOFs）的方式運(yùn)作（所謂FOFs，即投資于基金的基金，其與一般的基金不同，是以股權(quán)投資基金作為投資對象的特殊基金）。引導(dǎo)基金通過與GP合作成立子基金來將資金投入到實(shí)體經(jīng)濟(jì)中去。我國引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向性決定了其具有中國特色的運(yùn)作模式。
1、引導(dǎo)基金的設(shè)立模式
1.1 引導(dǎo)基金的資金來源
目前，國內(nèi)的政府引導(dǎo)基金資金來源主要有兩種：一是地方政府通過財(cái)政出資獨(dú)立完成，二是政府與政策性銀行聯(lián)合出資設(shè)立。絕大多數(shù)已設(shè)立的引導(dǎo)基金資金均來源于政府財(cái)政出資，只有少數(shù)的早期政府引導(dǎo)基金資金來源于政策性銀行，比如，由地方政府聯(lián)合國家開發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、天津?yàn)I海新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及山西省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金；由地方政府聯(lián)合中國進(jìn)出口銀行共同出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投及重慶市科技創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等。
1.2 引導(dǎo)基金的法律結(jié)構(gòu)
在引導(dǎo)基金設(shè)立的法律結(jié)構(gòu)上，《指導(dǎo)意見》指出：引導(dǎo)基金應(yīng)以獨(dú)立事業(yè)法人的形式設(shè)立，由有關(guān)部門任命或派出人員組成的理事會行使決策管理職責(zé)，并對外行使引導(dǎo)基金的權(quán)益和承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)與責(zé)任。
目前，各地引導(dǎo)基金的運(yùn)作主體除了獨(dú)立事業(yè)法人之外，亦有部分引導(dǎo)基金以企業(yè)法人制（公司制）設(shè)立，在不同的法律結(jié)構(gòu)下，引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式、監(jiān)管模式以及考核激勵體制均有所不同。
獨(dú)立事業(yè)法人制引導(dǎo)基金，因其事業(yè)單位的性質(zhì)，更為強(qiáng)調(diào)“社會服務(wù)”、“讓利于民”的特點(diǎn)，其基金管理多委托第三方管理機(jī)構(gòu)，少數(shù)成立事業(yè)編制基金管理團(tuán)隊(duì)，對于管理團(tuán)隊(duì)的考核與同級國有企業(yè)類似，相對缺乏有效的利益驅(qū)動。
企業(yè)法人制引導(dǎo)基金多采用公司制，由于對國有資產(chǎn)負(fù)有保值增值的義務(wù)，其一般會按照同股同權(quán)的原則獲取基金收益，對于管理團(tuán)隊(duì)的激勵機(jī)制相對市場化，某些地方已在實(shí)行參股激勵方式，已經(jīng)在向?qū)I(yè)的市場化FOFs轉(zhuǎn)型。
2、引導(dǎo)基金的管理模式
管理委員會主要是由地方政府及相關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人組成，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會主任由分管科技工作的副市長擔(dān)任，市發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財(cái)政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導(dǎo)基金管理委員會的成員構(gòu)成、職務(wù)分配等均有區(qū)別，因此其權(quán)利重心也不相同，發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財(cái)政委、前海管理局等職能部門在不同的引導(dǎo)基金中會扮演不同角色，并對引導(dǎo)基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響。但總體來看，引導(dǎo)基金的管理主要?dú)w口發(fā)改委和科技部門兩大系統(tǒng)，前者主要導(dǎo)向是推動本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，后者則主要致力于推動中小科技企業(yè)融資。
引導(dǎo)基金的管理方式主要有以下幾種：
一是成立獨(dú)立的事業(yè)法人主體作為基金的管理機(jī)構(gòu)。比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，專門成立了深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會辦公室（市創(chuàng)投辦），負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常管理工作；南京市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的日常管理運(yùn)作，也是由專門成立的南京市創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心負(fù)責(zé)。
二是委托地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或政府投資平臺公司負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作。比如石景山區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是以石景山區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為受托管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的運(yùn)作；石家莊市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托石家莊發(fā)展投資有限公司負(fù)責(zé)具體投資運(yùn)作。
三是委托地方國有創(chuàng)投企業(yè)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金管理運(yùn)作。如蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的管理機(jī)構(gòu)為蘇州元禾控股集團(tuán)，上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為管理機(jī)構(gòu)，廣州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金則委托廣州市科技風(fēng)險(xiǎn)投資公司管理。
四是成立引導(dǎo)基金管理公司或者由公司制引導(dǎo)基金自行管理。前者如北京股權(quán)投資發(fā)展基金管理有限公司、浙江省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金管理有限公司，此類公司并非引導(dǎo)基金的出資主體，而僅作為受托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金管理運(yùn)作；后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創(chuàng)業(yè)投資有限公司等，由公司內(nèi)部團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)基金管理運(yùn)作，內(nèi)部治理按照《公司法》執(zhí)行。
五是委托外部專業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金管理。如上海楊浦區(qū)人民政府引導(dǎo)基金委托美國硅谷銀行，金山區(qū)、閔行區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托盛世投資，紹興市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托凱泰基金等。此外，2009年成立的安徽省創(chuàng)業(yè)（風(fēng)險(xiǎn)）投資引導(dǎo)基金、2012年成立的荊州市創(chuàng)業(yè)（產(chǎn)業(yè)）投資引導(dǎo)基金均曾委托浦東科投作為其管理機(jī)構(gòu)，也可算作委托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理的典型代表。
在基金管理費(fèi)方面，對于引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)來說，一般會得到2%左右的固定管理費(fèi)。由于多數(shù)引導(dǎo)基金出于政策導(dǎo)向，主要以帶動社會資本參與創(chuàng)業(yè)投資為主要目的，并無營利要求，因此，管理機(jī)構(gòu)獲得業(yè)績分成的情況并不常見。
少數(shù)引導(dǎo)基金為鼓勵基金投向本地，會設(shè)置一些獎勵機(jī)制，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定，按照市場通行規(guī)則，在各出資人收回對子基金實(shí)繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎勵子基金管理機(jī)構(gòu)，其余80%部分由各出資人按照出資比例進(jìn)行分配。為鼓勵子基金更多投資深圳本地項(xiàng)目，子基金到期清算時，對于來自深圳本地初創(chuàng)期項(xiàng)目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對子基金管理機(jī)構(gòu)的獎勵比例由20%提高至50%；對于來自深圳本地早中期項(xiàng)目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對子基金管理機(jī)構(gòu)的獎勵比例由20%提高至30% 。
3、引導(dǎo)基金的投資方式
根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求，引導(dǎo)基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行投資運(yùn)作，其扶持對象主要是按照《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定程序備案的在中國境內(nèi)設(shè)立的各類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。
階段參股：是引導(dǎo)基金目前的主要運(yùn)作模式，是指引導(dǎo)基金向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，并在約定的期限內(nèi)退出，主要支持發(fā)起設(shè)立新的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。在該模式下，引導(dǎo)基金按照創(chuàng)投母基金（FOFs）的方式運(yùn)作，與創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)合作成立子基金，然后子基金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)，在此過程中，引導(dǎo)基金不參與子基金的日常管理，僅僅充當(dāng)出資占股角色。子基金中引導(dǎo)基金的認(rèn)購比例一般不超過25%，且不能成為第一大股東。該運(yùn)作方式能夠通過發(fā)起設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金引導(dǎo)民間資本投資初創(chuàng)期企業(yè)，從而起到政府資金的杠桿放大作用。
跟進(jìn)投資：是指對創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)選定投資的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)，引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)共同投資。一般來說，創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)在選定投資項(xiàng)目后或?qū)嶋H完成投資一年內(nèi)，可以申請跟進(jìn)投資。引導(dǎo)基金應(yīng)按創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)實(shí)際投資額50%以下的比例跟進(jìn)投資，且每個項(xiàng)目投資額不超過300萬元人民幣。引導(dǎo)基金跟進(jìn)投資形成的股權(quán)委托共同投資的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)管理。
風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助：是指引導(dǎo)基金對已投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)予以一定的補(bǔ)助。《引導(dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金按照最高不超過創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)實(shí)際投資額的5%給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助，補(bǔ)助金額最高不超過500萬人民幣。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助資金主要用于彌補(bǔ)創(chuàng)業(yè)投資損失。
投資保障：是指創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)將正在進(jìn)行高新技術(shù)研發(fā)、有投資潛力的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)確定為“輔導(dǎo)企業(yè)”后，引導(dǎo)基金對“輔導(dǎo)企業(yè)”給予獎勵。《引導(dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金可以給予“輔導(dǎo)企業(yè)”投資前資助，資助金額最高不超過100萬元人民幣，資助資金主要用于補(bǔ)助“輔導(dǎo)企業(yè)”高新技術(shù)研發(fā)的費(fèi)用支出。
4、引導(dǎo)基金的投資條件
對于參股基金，政府引導(dǎo)基金均要求盡量不參與子基金管理運(yùn)作，尊重創(chuàng)投機(jī)構(gòu)決策程序及市場化管理運(yùn)作。但是，部分引導(dǎo)基金還是會在參股子基金中扮演一定決策角色，比如黑龍江省引導(dǎo)基金要求在所扶持創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的董事會或決策部門中至少須有1個席位，并行使相應(yīng)的權(quán)利；河北省中小科技企業(yè)引導(dǎo)基金以及石家莊市引導(dǎo)基金，均要求投資對象為公司制基金，并按股東權(quán)利執(zhí)行管理。
4.1參股基金的注冊地與投資策略限制
出于“政府引導(dǎo)”目的，引導(dǎo)基金對于參股基金的注冊及投資策略有諸多規(guī)定。多數(shù)引導(dǎo)基金要求參股基金在本地注冊，部分地市級引導(dǎo)基金僅要求基金注冊于本省?；鹱再Y本要求在3000萬至1億元不等，上海市創(chuàng)投引導(dǎo)基金甚至要求新參股設(shè)立的創(chuàng)投基金規(guī)模不少于2億元（種子期基金規(guī)模原則上不少于1億元）。對于子基金的法律形式，多數(shù)引導(dǎo)基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數(shù)引導(dǎo)基金僅限公司制基金，如河北省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、青海省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金等。對于基金管理公司，部分引導(dǎo)基金要求在本地注冊，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金及安徽省創(chuàng)業(yè)（風(fēng)險(xiǎn)）投資引導(dǎo)基金，多數(shù)則未作要求。
4.2參股基金的投資行業(yè)限制
行業(yè)方面，引導(dǎo)基金的限制并不嚴(yán)格，包括新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等都在鼓勵范圍內(nèi)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求參股基金應(yīng)重點(diǎn)投向深圳市政府確定的生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料、文化創(chuàng)意、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其他重點(diǎn)鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，且每支參股自基金投資與上述約定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資金比例不低于基金注冊資本或承諾出資額的60%，投資于初創(chuàng)期項(xiàng)目和早中期項(xiàng)目的資金比例不低于基金注冊由于這些行業(yè)與創(chuàng)投基金自身投資策略較為契合，因此，行業(yè)要求很少對創(chuàng)投基金構(gòu)成障礙。
4.3參股基金的投資階段限制
投資階段方面，引導(dǎo)基金作為政府服務(wù)功能的一個載體，其服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向十分明顯，因此，多數(shù)引導(dǎo)基金對于其參股基金投資中小企業(yè)的比例有明確要求，比如江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、浙江省創(chuàng)投引導(dǎo)基金等要求投資初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資額比例不得低于全部投資額的30%；湖北創(chuàng)投引導(dǎo)基金要求子基金投資于種子期、初創(chuàng)期、早中期投資對象的資金規(guī)模不得少于注冊資本的60%；北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于創(chuàng)業(yè)早期文化創(chuàng)意企業(yè)的金額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍；深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資于初創(chuàng)期、早中期項(xiàng)目的投資比例不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍。
由于引導(dǎo)基金是一種不以盈利為目的的政策性基金，引導(dǎo)基金退出及利益分配的過程中，通常遵循“保障政府資金”和“讓利于民”的原則。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，引導(dǎo)基金可以通過上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購等多種途徑實(shí)現(xiàn)退出。目前來說，引導(dǎo)基金的退出方式主要有兩種：
一是引導(dǎo)基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會投資人或公開轉(zhuǎn)讓，但原始投資者同等條件下具有優(yōu)先購買權(quán)；
二是引導(dǎo)基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出。
引導(dǎo)基金投資形成股權(quán)的退出，應(yīng)按照公共財(cái)政的原則和引導(dǎo)基金的運(yùn)作要求，確定退出方式和退出價格。一般來說，引導(dǎo)基金的參股期限為5-10年，在被調(diào)研的50家引導(dǎo)基金中，尚無退出案例。
根據(jù)我國政府引導(dǎo)基金暫行管理辦法中投后管理，投后管理主要有三點(diǎn)，一是要求政府引導(dǎo)基金對于其投資計(jì)劃、投資運(yùn)作以及資金使用等情況進(jìn)行定期匯報(bào)，二是要求委托社會中介機(jī)構(gòu)對引導(dǎo)基金運(yùn)作情況以及參股基金的運(yùn)作情況進(jìn)行審計(jì)，三是實(shí)施績效考核制度。這其中，定期匯報(bào)是引導(dǎo)基金暫行管理辦法中的標(biāo)配內(nèi)容，一般是每個季度匯報(bào)一次；在暫行管理辦法中提及要實(shí)施績效考核制度的，都只有籠統(tǒng)的一句話，并無具體的實(shí)施細(xì)則。
在績效評價方面，財(cái)政部頒布的《政府投資基金暫行管理辦法》要求，各級財(cái)政部門應(yīng)建立政府投資基金績效評價體系，按年度對基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資運(yùn)營情況的展開評價，有效應(yīng)用績效評價結(jié)果；政府投資基金應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政、審計(jì)部門對政府投資基金運(yùn)作情況進(jìn)行年度檢查。建立全面績效評價制度是我國政府引導(dǎo)基金在投后監(jiān)督管理方面的發(fā)展方向，定期匯報(bào)不會再作為主要的投后監(jiān)管手段。
在財(cái)政部頒布《政府投資基金暫行管理辦法》之前，山東省則率先出臺了《山東省省級股權(quán)投資引導(dǎo)基金績效評價管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），是我國第一個針對政府引導(dǎo)基金投后管理的地方政策。該《辦法》對于引導(dǎo)基金的績效評價分為兩個方面，一方面是年度評價，即引導(dǎo)基金在每一預(yù)算年度結(jié)束后開展年度評價工作，主要從業(yè)務(wù)開展方面考核年度引導(dǎo)基金及其參股子基金管理運(yùn)作的市場化程度，及運(yùn)作的有效性和規(guī)范性等。原則上引導(dǎo)基金杠桿撬動作用越大、投資進(jìn)度越快、政府調(diào)控意圖體現(xiàn)的越好，得分就相應(yīng)越高，其中，為調(diào)動子基金管理機(jī)構(gòu)幾塊投資運(yùn)作的積極性，基金的投資進(jìn)度將被作為重要考核內(nèi)容并被賦予較高的權(quán)重。另一方面是綜合評價，即引導(dǎo)基金退出子基金后2個月內(nèi)，對引導(dǎo)基金的整體運(yùn)行效率和業(yè)績進(jìn)行評價，主要從效益和財(cái)務(wù)兩個方面考核引導(dǎo)基金的政策效果，包括財(cái)政資金的放大效應(yīng)、引導(dǎo)基金投向特定領(lǐng)域及特定企業(yè)的導(dǎo)向效應(yīng)、對我省相關(guān)重點(diǎn)行業(yè)發(fā)展的促進(jìn)和帶動作用和引導(dǎo)基金資產(chǎn)保全狀況及市場化運(yùn)作效果。同時，引導(dǎo)基金績效評價納入公共財(cái)政考核評價體系，積極引入第三方機(jī)構(gòu)對引導(dǎo)基金投資情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估和重點(diǎn)績效評價，確?？冃гu價結(jié)果的公平公正。
建立全面的績效考核制度開始強(qiáng)調(diào)投后管理在我國政府引導(dǎo)基金中的重要意義。在我國政府引導(dǎo)基金的實(shí)際運(yùn)行中，多數(shù)引導(dǎo)基金能夠通過與其他LP合作設(shè)立新基金或是投資基金，引導(dǎo)資金投資于既定的地域或領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)基金的職能。但是還是存在部分政府引導(dǎo)基金在運(yùn)作過程中，因地區(qū)資源有限無法滿足約定的投資方向，這就需要政府加強(qiáng)投后管理，及時提供必要的幫助?？冃Э己酥贫纫彩且鈭D鼓勵子基金可以有效利用好政府資源，從而真正實(shí)現(xiàn)對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。
政府引導(dǎo)基金投后管理主要涉及監(jiān)督管理和增值服務(wù)兩方面，上文講的績效考核制度屬于其中的監(jiān)督管理部分，而對于增值服務(wù)部分，政府引導(dǎo)基金依托得天獨(dú)厚的政府平臺和政策資源，可以及時幫助被投資對象獲得稅收優(yōu)惠等。但政府引導(dǎo)基金在對被投資對象提供增值服務(wù)上做的還不夠，仍然存在以下兩方面問題：
第一，投后管理專業(yè)人員不足。政府引導(dǎo)基金相比于純市場化運(yùn)作的基金在投后管理還存在一定的特殊性，引導(dǎo)基金不僅要關(guān)注被投資對象自身的發(fā)展，還要滿足地方政府的政策性訴求，所以對于政府引導(dǎo)基金投后管理的相關(guān)人員要求較高，既要有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)同時還要有一定的政府背景的工作經(jīng)驗(yàn)。而在政府引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員都不足的狀況下，投后管理專業(yè)人員更加稀缺，這就會導(dǎo)致無法精準(zhǔn)把握被投資對象的需求，也就很難為其提供有針對性的增值服務(wù)。
第二，缺乏資源整合和信息共享機(jī)制。我國政府引導(dǎo)基金經(jīng)歷了15年的發(fā)展，從橫向上看，已經(jīng)覆蓋天使投資、創(chuàng)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)投資各個階段；從縱向上看，也已經(jīng)從國家、省級、市級深入到了區(qū)縣級，形成了網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展趨勢。但我國的政府引導(dǎo)基金大多都是單打獨(dú)斗，對于參股設(shè)立的基金或其投資的企業(yè)能提供的資源有限，無法有效整合資源為被投資對象提供更有針對性的增值服務(wù)，無法形成強(qiáng)有力的“拳頭”效應(yīng)。而且，現(xiàn)在各級政府對于引導(dǎo)基金的管理出口不同，相互部門之間信息不共享，資源與服務(wù)無法有效對接。
二
引導(dǎo)基金區(qū)域設(shè)立情況
從國內(nèi)成立的引導(dǎo)基金分布來看，華北地區(qū)累計(jì)成立156支引導(dǎo)基金，目標(biāo)設(shè)立規(guī)模高達(dá)到6425.4億元，無論是數(shù)量還是目標(biāo)規(guī)模，華北地區(qū)均躍居各地區(qū)之首；其次，華東地區(qū)和華南地區(qū)引導(dǎo)基金的設(shè)立也較為積極活躍，基金數(shù)量分別為131支和58支，基金規(guī)模分別為911.5億元和943.4億元；另外值得一提的是華中地區(qū)和西北地區(qū)，兩個地區(qū)整體的基金數(shù)量并不多，但地區(qū)基金規(guī)模均過千億元，這主要依賴于地區(qū)內(nèi)單支大規(guī)模引導(dǎo)基金的成立，如華中地區(qū)2000億規(guī)模的湖北長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金的成立和西北地區(qū)1000億規(guī)模的新疆維吾爾自治區(qū)PPP政府引導(dǎo)基金的成立。
從趨勢來看，政府引導(dǎo)基金呈現(xiàn)由東部沿海地區(qū)向 中西部地區(qū)加速擴(kuò)散的發(fā)展趨勢。環(huán)渤海地區(qū)、長三角地區(qū)及珠三角地區(qū)依然是政府引導(dǎo)基金設(shè)立最密集的區(qū)域。同時，國內(nèi)其他偏遠(yuǎn)地區(qū)也在積極嘗試?yán)谜龑?dǎo)基金，帶動當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展。從級別分布特點(diǎn)來看，地市級和縣區(qū)級行政單位逐漸成為政府投資基金設(shè)立主力，其中，地市級 政府投資基金占比已經(jīng)從2015年的36.7%增至42.6%。
三
引導(dǎo)基金投資領(lǐng)域
在投資領(lǐng)域方面，我國政府引導(dǎo)基金對TMT、醫(yī)療健康和消費(fèi)品及服務(wù)的關(guān)注度最高，占比例分別為36.92%、23.08%和12.31%。
在我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的大背景下，TMT行業(yè)作為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的重要組成部分受到國家的大力支持，成為政府引導(dǎo)基金的投資重點(diǎn)，云服務(wù)、大數(shù)據(jù)等新興科技產(chǎn)業(yè)也成為TMT行業(yè)中的投資熱點(diǎn)。還有，由于健康越來越受到國人的關(guān)注和重視，健康產(chǎn)業(yè)極具有投資潛力，已成為我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)中一大“朝陽產(chǎn)業(yè)”，且醫(yī)療健康領(lǐng)域存在著一定的技術(shù)壁壘，投資回報(bào)率較高，所以其也受到了政府引導(dǎo)基金的追捧。除此之外，隨著我國經(jīng)濟(jì)下行壓力的不斷加大，穩(wěn)增長成為我國政府的首要任務(wù)，消費(fèi)品及服務(wù)作為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長速度、拉動內(nèi)需的新引擎，也是政府引導(dǎo)基金較為關(guān)注的領(lǐng)域。
圖2 中國政府引導(dǎo)基金關(guān)注投資領(lǐng)域情況
四
典型引導(dǎo)基金的運(yùn)營模式分析
為搶抓“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)開放和長江中游城市群建設(shè)等國家重大戰(zhàn)略機(jī)遇，湖北省于2015年12月發(fā)起設(shè)立最具市場化規(guī)模的湖北省長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金。該基金由湖北省財(cái)政出資400億元人民幣發(fā)起設(shè)立引導(dǎo)基金，由引導(dǎo)基金募集社會資金，發(fā)起多支母基金，其總規(guī)模為2000億元左右，共同構(gòu)成湖北省長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金。母基金再通過發(fā)起子基金或直接投資的方式實(shí)現(xiàn)對外投資，力爭放大到4000億元，最終帶動約10000億元的社會投資投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)。
在投資原則上，湖北省長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，定位于扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。在基金所涉及的投資領(lǐng)域上，基金的投資方向主要聚焦于七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，即節(jié)能環(huán)保、新興信息產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、新能源、新能源汽車、高端裝備制造業(yè)和新材料；同時，設(shè)置了包含房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、金融衍生品在內(nèi)的負(fù)面清單。
在管理團(tuán)隊(duì)上，湖北省長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金只選派一位政府干部擔(dān)任管理公司的董事長和法人代表，其他人員全部通過市場化方式產(chǎn)生。這樣的團(tuán)隊(duì)配置，既可以使政府把握整體的方向政策，又可以使由市場化方式產(chǎn)生的團(tuán)隊(duì)成員在投資決策時作出更專業(yè)的判斷。
在前期盡調(diào)上，湖北省長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金為每支擬合作機(jī)構(gòu)配備一個由內(nèi)部成員組成的團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)成員包括負(fù)責(zé)整體把控的領(lǐng)導(dǎo)、分別負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)和風(fēng)控方面的人員以及負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)的人員，團(tuán)隊(duì)成員具備一定的投資專業(yè)背景，專業(yè)能力較強(qiáng)。在盡調(diào)過程中，首先，湖北省長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金內(nèi)部的團(tuán)隊(duì)會對于擬合作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步盡調(diào)，并形成初步盡調(diào)表；然后，內(nèi)部團(tuán)隊(duì)會與第三方財(cái)務(wù)、法務(wù)、商業(yè)機(jī)構(gòu)四方同時入場盡調(diào)，分別形成獨(dú)立的報(bào)告，并由各機(jī)構(gòu)提交專業(yè)盡調(diào)評價表。其對于盡調(diào)的要求細(xì)致、嚴(yán)格，盡調(diào)標(biāo)準(zhǔn)也趨于社保盡調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)。
在基金管理上，湖北省長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金實(shí)施高度市場化的管理模式，但為保證政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，其積極運(yùn)用權(quán)力清單、負(fù)面清單、合伙協(xié)議約定、違約回購份額等市場化手段實(shí)現(xiàn)對基金的監(jiān)管，并且基金管委會會按照市場化的原則制定一系列的考核評價制度，從基金整體效能出發(fā)綜合考察，不對單個基金或單個項(xiàng)目的盈虧進(jìn)行具體評價。一系列的考核制度也是確?；鸬耐断蛞约捌淠茉谠O(shè)立的軌道上運(yùn)行，從而確保實(shí)現(xiàn)省委、省政府戰(zhàn)略意圖。
在全國經(jīng)濟(jì)下行的壓力漸增的情況下，吉林省出資設(shè)立吉林省產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金，期望通過財(cái)政出資謀求經(jīng)濟(jì)效益最大化，為吉林的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長保駕護(hù)航。
吉林省產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金不追求盈利最大化，但注重財(cái)政資金對社會資本的引導(dǎo)作用。其希望充分利用資本市場，通過產(chǎn)業(yè)資本與金融資本結(jié)合，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資本、項(xiàng)目、技術(shù)和人才向吉林省聚集。吉林省產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金除不僅投資于省內(nèi)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，還投資于省政府鼓勵重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，希望可以引導(dǎo)社會資本涵養(yǎng)、培育吉林省相關(guān)產(chǎn)業(yè)，做大做強(qiáng)具備基礎(chǔ)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，投資方向更具吉林省特色。
在團(tuán)隊(duì)配置上，吉林省產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的團(tuán)隊(duì)配備較為完善。與其他省級引導(dǎo)基金相比，其核心管理團(tuán)隊(duì)來自吉林省財(cái)政廳，對政策把握準(zhǔn)確；同時，其本身還配備了專業(yè)性較強(qiáng)的、來自市場化機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)和法務(wù)人員。在盡調(diào)過程中，吉林省產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金會邀請第三方財(cái)務(wù)、法務(wù)、商業(yè)機(jī)構(gòu)三方同時進(jìn)場，以市場化要求對子基金進(jìn)行評審。
在投后的監(jiān)督管理上，吉林省股權(quán)基金投資有限公司作為吉林省產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的管理公司，其會密切跟蹤子基金的經(jīng)營和財(cái)務(wù)狀況，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但并不會干預(yù)子基金的日常運(yùn)作，只有子基金的使用出現(xiàn)違法違規(guī)和偏離政策導(dǎo)向等情況時，才會報(bào)協(xié)調(diào)會審定，按協(xié)議終止與基金管理人的合作。并且，基金管理人每季度向吉林省股權(quán)基金投資有限公司提交《子基金運(yùn)行報(bào)告》，吉林省股權(quán)基金投資有限公司再每季度向省財(cái)政廳等部門報(bào)送《引導(dǎo)基金運(yùn)行報(bào)告》，通過定期的報(bào)告對子基金及引導(dǎo)基金的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管。
五
銀行參與引導(dǎo)基金的案例分析—招商銀行參與政府及國企、央企城市發(fā)展類基金
招商銀行城市基金須采用優(yōu)先/劣后分層結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，我行以理財(cái)?shù)荣Y金出資作為優(yōu)先級，地方政府及其它外部機(jī)構(gòu)（或有）出資劣后，原則僅接受劣后資金在基金層面的結(jié)構(gòu)化安排。
基金以投資入股項(xiàng)目公司及股東借款的方式參與一級土地開發(fā)、棚戶區(qū)改造、保障房建設(shè)等項(xiàng)目。
招商銀行城市建設(shè)基金須采用優(yōu)先/劣后分層結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，我行以理財(cái)?shù)荣Y金出資作為優(yōu)先級，地方政府及其其他外部機(jī)構(gòu)（或有）出資劣后，原則僅接受劣后資金在基金層面的結(jié)構(gòu)化安排?；鹨酝顿Y入股項(xiàng)目公司及股東借款的方式參與軌道交通、路橋、港口等建設(shè)項(xiàng)目。
重點(diǎn)支持領(lǐng)域
1、和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)的產(chǎn)業(yè)改造升級或新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展；
2、優(yōu)選：列入十二五發(fā)展規(guī)劃、列入一路一帶政策支持、當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)的升級、高新技術(shù)行業(yè)、永遠(yuǎn)為朝陽行業(yè)的醫(yī)療、教育、旅游、文化產(chǎn)業(yè)。
重點(diǎn)支持模式
1、結(jié)合上市公司產(chǎn)業(yè)鏈整合，未來可通過置入上市公司退出；
2、基金盈利模式清晰、定位明確的基金；
3、產(chǎn)業(yè)基金中與國資關(guān)聯(lián)的混合制改革基金、員工持股基金；
不支持模式
不支持我行完全配資、不參與任何管理的基金，除非引入非常實(shí)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行回購擔(dān)保。
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